内容提要：“三鹿”奶粉事件暴露出我国食品安全出现的新问题，即“名牌产品”出现质量问题和某些违犯法律、法规和职业道德的作法成为行业“潜规则”。我国的食品免检制度是我国食品安全出现新问题的根本原因。食品免检制度被废止，需要新的安全管理体制尽快重建，我国新出台的《乳品质量安全监督管理条例（草案）》只能起一时之效，难以承担食品安全管理的重任。我国可以利用“他山之石”，借鉴其他国家的经验，从建设食品安全法律体系和食品安全监管体系、建立食品档案和食品安全风险管理体系、提高食品检测检验水平等方面，重建我国的食品安全管理体制。

“三鹿”奶粉事件使得我国的食品安全问题再次成为众人瞩目的焦点，也促使对我国对食品安全管理制度进行全面的反思和深刻的变革。国家质检总局9月17日发布公告，决定从即日起，停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格，相关企业要立即停止其国家免检资格的相关宣传活动，其生产的产品和印制在包装上已使用的国家免检标志不再有效。“三鹿”奶粉事件推倒了食品免检制度，呼唤食品安全管理体制的重建。

一、我国食品安全问题呈现新特点

随着我国经济的快速增长和人民生活水平的提高，人们对于食品安全的需求与管理体制落后之间的矛盾日益突出，我国食品安全突发事件越来越多。从2004年的安徽阜阳奶粉事件到2005年苏丹红事件和雀巢金牌奶粉事件、2006年的“红心鸭蛋”事件再到今年的“三鹿”奶粉事件，我国的食品安全问题出现了新的特点：

（一）越来越多的“信的过”企业和“名牌产品”出现质量问题

以前我国的食品安全问题是由食品市场上充斥的假冒伪劣所导致，例如安徽阜阳奶粉事件，后来慢慢演变为名牌产品和知名企业出现产品质量问题，2005年出现了雀巢金牌奶粉事件和光明“回奶事件”，“三鹿”奶粉事件的发生将我国食品安全问题推到了风口浪尖，伊犁、蒙牛、光明、圣元等“名牌产品”出现在问题产品榜单上、越来越多的知名企业成为食品安全问题发生的“重灾区”时，我国的食品安全问题已经难以回避，食品安全管理体制迫切需要改革。

（二）食品质量问题波及面越来越广，由原来的个别企业存在问题演变为行业“潜规则”

今年7月份出现的康师傅矿泉水“水源门”事件，揭露出矿泉水行业中用自来水加工生产矿物质水是整个行业内公开的秘密，波及到乐百事和娃哈哈等饮用水行业的名牌产品。“三鹿”奶粉事揭示，在牛奶中掺入三聚氰胺的作法从2005年就已经开始，并已经成为整个乳制品行业经营的“潜规则”。产品质量低下、蒙骗消费者等现象已经成为行业性的集体行为，我国食品安全问题更加严重。

“三鹿”奶粉事件不仅使我国的乳制品行业陷入困境，更把消费者对我国食品行业的信任和整体行业信用摧毁殆尽。我们要在食品免检制度废止的废墟上重新建立新的制度，首先需要检视为什么我国的食品安全会出现新的问题。

二、免检制度是我国食品安全出现新问题的根源

我国免检制度规定“质量稳定、市场占有率高、产品标准达到或严于国家有关标准，以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品，确定为免检产品”，免检产品“在一定时期内免于各地区、各部门、各种形式的质量监督检查”。在我国目前的法律制度和市场体制建设背景下，我国食品安全问题的出现是这种制度设计导致的结果，原因有二：

（一）免检制度导致人为地划分市场，形成免检企业与其他企业的不平等竞争地位。

市场占有率高是企业获得免检资格的重要条件，但是免检企业能够拥有一定的市场占有率本身就是消费者认可、市场竞争的结果，对这些企业实行免检会使之形成有政府信用做担保的垄断优势，人为地设置了这些大企业与小企业、市场潜在进入企业的不平等竞争地位。这些在位企业会充分利用政策优势，降低成本，采取低价策略，阻止场外企业进入市场。因此，在缺乏外部监管的环境下，这些企业默许了奶农、奶站掺杂有毒物质以最终降低企业成本的作法。这次出现食品安全质量问题的名牌企业，大都站在产品免检的“台阶”上。

（二）缺乏相关法律和配套措施的情况下，免检制度会导致企业生产低质量产品

在存在质量高低不等产品的市场内，消费者与生产者对于产品的质量处于信息不对称状态，如果没有外力将低质量的产品剔除出市场，那么生产高质量产品的企业就难以获得对其较高成本的补偿，优质产品将退出市场交易，而只有质量较差、价格较低的产品进入市场。我国的食品信息披露制度并不完善，而且免检制度保护了免检企业生产低质量产品的行为，这使得生产高质量乳品的高成本企业难以生存，迫使企业牺牲质量以降低价格。这解释了为什么往牛奶里面掺杂三聚氰胺成为整个乳制品行业的“潜规则”。

食品免检制度的废止是国家对食品安全管理制度变革的开始，从打破旧体制到建立新体制还有很长的一段路要走。

三、我国目前的政策难以承担食品安全管理重任

近日，国务院公布了《乳品质量安全监督管理条例（草案）》（简称《条例》），进一步严格和细化了奶畜养殖、生鲜乳收购及乳制品生产、销售、进出口等各个环节的质量安全管理制度，明确有关部门在质量安全监管方面的职责，突出违法行为的刑事责任。这个条例的确能够在短时间内起到提高乳制品质量的作用，但是要在原有制度的废墟上建立新的食品安全管理体系，这个条例只能是个开始，难以承担食品安全管理的重任。

（一）《条例》不但没有解决我国的监管体制固有问题，还有可能形成地方保护

《条例》明确规定，县级以上地方人民政府对本行政区域内的乳品质量安全监督管理负总责，其卫生主管部门依照职权综合协调，而农业、质检、工商、卫生等部门分别对不同的环节负责。《条例》虽然在县级层面上造出权责清楚的食品安全结点，但是承袭了国家层面的分段监管，没有在国家层面上明确界定各部门职责权限，也没有更高级别的协调机构。在我国缺乏食品安全法律和统一健全的监管、检测标准等配套措施约束地方政府行为的情况下，这会导致地方政府干涉和保护地方市场，形成地方行政垄断。

（二）《条例》需要加强对奶源生产环节的监管

《条例》加强了对事后处罚的强度，例如处以高额罚款、吊销执照、设立“黑名单”等，但是对于食品安全管理，防患于未然最为重要。政府的食品安全监管要从市场流通、乳品加工往奶源生产前移，从源头抓起和监管好，做到从农场到餐桌的每个环节都要处于严厉的监管之下，这样才能从根源上保证食品安全，树立消费者信心。

（三）《条例》需要更多完善健全的质量标准的支持

我国现存近250项与乳制品相关的标准，其中有一些沿用了近20年时间，而一些推出年度较晚的标准，对消费者的保护程度也并不完善。《条例》的实施对乳品质量安全国家标准提出了更高的要求，需要纳入更多的考量维度，对更多危害人体健康物质的限量需要加以明确规定。

我国还没有《食品安全法》，《乳品质量安全监督管理条例（草案）》注定只能是一个短期之策，我国需要从法律、监管体系、安全标准、风险管理等方面加强建设，重新构架我国的食品安全管理体制。

四、借鉴其他国家经验，重建我国食品安全管理体制

近年来，欧美国家也受到疯牛病、口蹄疫、二恶英等食品安全问题的困扰，这些国家在解决食品安全问题的过程中不断完善其管理体制的宝贵经验值得我们学习。

（一）完善我国的食品安全法律体系

我国目前主要的食品安全相关法律——《食品卫生法》存在调整范围狭窄、内容单薄、缺乏责任追究等方面问题。我国需要制定食品安全领域的“母法”，以综合促进和保障食品安全为目的，转变食品安全法律立法观念，改以行政机关的监管职权为核心为以保护公民的权利和消费者的合法权益为核心，以确保人民身体健康为监管原则，明确监管主体以及社会其他各阶层的责任。

（二）建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体系

国务院规定农业、工商、质监等部门对农产品各个环节进行分段监管。这种多部门合作的监管体系，需要有更高级别的部门或机构统一协调、管理，改变目前管理部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面。同时，对于产品“划段”管理，要明确边界和衔接的方式方法，避免各监管部门职能交叉。美国和日本的多部门监管体制具有代表性。美国实行机构联合监管制度，在地方、州、联邦政府各个层面建立监视食物生产和流通的互相制约的监控体系。日本农产品质量安全管理工作由农林水产省和厚生劳动省共同负责，并且建立了食品安全委员会（FSC），将其作为内阁的一个办公室直接向首相报告，独立履行风险评估职能，向农林水产省和厚生劳动省提出有科学依据的建议。

（三）对食品实行档案化管理，加强食品从农场到餐桌的全程监管

政府要对食品进行档案化管理，记录其从农场到餐桌各个环节的资料和数据；对观测所获得的任何信息，应依法向公众公布，提高产品信息的透明度；逐步建立全国食品安全信息网络，方便消费者对产品信息的查询，提高消费者的食品安全意识。例如，欧盟食品法律体系建立了可追溯性制度，对原料来源和配料保存进行记录，以便追踪查询。日本建立了优良农产品认证制度，对进入日本市场的食用农产品要进行“身份”认证，申请认证的农产品必须正确地表明该产品的生产者、产地、上市日期、使用农药和化肥的名称、数量和日期等。

（四）完善统一全面的食品安全标准

我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准共四级标准。目前，我国缺乏权威食品标准，标准总体水平偏低，国家、行业、地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复，部分标准难以得到有效执行。这不仅影响企业生产，还使地方政府对不同企业实行“标准歧视”，利用标准差别阻碍外地企业进入、保护本地企业。政府应尽快组织实施全面的食品标准制定及修订工作。注重标准制订前的研究和准备工作，提高我国食品安全标准的总体水平，争取与世界接轨；制定国家权威标准，以国家标准统一国家、地区、行业等标准；严格执行食品安全标准，充分发挥其在日常监管中的作用。

（四）建立科学完善的食品安全风险管理体系

长期以来，我国对食品安全的监管缺乏预防性手段，对食品安全现存及可能出现的危险因素不能做出及时有效的控制。我国必须建立一套评价和降低食源性疾病暴发的新方法，同时加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价，从而逐步建立我国自己的食品安全评价体系。

发达国家把对食品风险的管理作为其食品安全管理体系的重要方面进行建设：一是风险评估，应用科学手段检验食品中是否含有对人类健康不利的因素，分析其影响范围、时间、人群、程度；二是风险管理，为防范风险制定一系列的标准和规定；三是风险信息交流与传播，通过有效的信息发布和传播使公众健康免于受到危害。

（五）加强对食品监测检验的研究，提高检验监测水平

检测工作直接影响食品的质量和安全，应当紧随标准的修订不断完善。随着我国与世界市场的进一步接轨，食品中安全卫生指标限量值逐步降低，对检测技术提出了更高的要求，这需要政府设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储备和人员储备。

我国还应该提高检验、检测的科学研发能力，加强与世界相关领域进行紧密合作。欧盟成立了9个科学委员会，任命了个131个相关领域的顶级专家，由他们来提供所有有关食品安全、动物和植物卫生方面的建议。美国政府在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研究，并与世界卫生组织、粮农组织、国际联合流行病机构等保持密切联系，共同分享最新的科学成果。