经济预测研究部 杨怡慧、夏明嘉、张伟丽

为缓解产能外迁与战略产业供应链对外依赖，2026年3月4日，欧盟发布《工业加速器法案》草案（以下简称“法案”），提出到2035年将制造业占GDP比重从14.3%提升至20%。该法案虽仍在审议、内部存在分歧，但“欧盟制造优先”趋势已基本确立，若法案落地，将冲击上海对欧产品出海和产能出海。对此，上海须提前研判、前瞻布局，以把握对欧出口和投资的主动权。

一、欧盟提出《工业加速器法案》拟推动“欧盟制造”

法案的核心政策主要包括以下三点：

一是公共采购“欧盟制造优先”。法案规定战略领域公共采购仅对符合欧盟原产地和低碳标准的产品开放，并构建可信伙伴体系直接排除中国产品在欧公共采购上的准入。同时，至少70%在欧盟制造的电动汽车才能享受补贴，基本将中国生产的电动汽车排除在欧盟公共补贴体系之外。

二是外商投资新设“审查高墙”。法案规定在电池储能、电动汽车、太阳能光伏、关键原材料四大战略领域，投资额超过1亿欧元的外国直接投资需接受严格审查。审查触发条件为资方所在国在相关战略行业控制全球制造能力40%以上，这一门槛精准指向中国。

三是内部审批开放“快车道”。法案通过建立数字化的单一窗口，将本土工业项目审批时间缩至18个月内，为欧盟制造扫清制度性障碍。同时，净零与脱碳项目可优先获得加速审批。

二、新政将对上海与欧盟的经贸合作产生直接影响

外贸方面，上海对欧产品出海面临两大冲击。从整体看，法案涉及产品与上海对欧出口的关联度持续增强；分产品看，法案覆盖领域与上海出口优势品类高度重合，本市锂离子蓄电池、电动载人汽车、太阳能光伏等产品对欧出口依赖度较高。若法案落地，将对上海对欧出口产生两大冲击，导致上海对欧出口规模的下滑。一方面，欧盟公共采购市场准入受限，随着中国企业失去战略行业公共采购的准入资格，占欧盟GDP的15%、项目多为政府主导和大型基础设施等利润率较高的公共采购市场大单将流失；另一方面，出口产品成本优势削弱，随着欧盟本土制造政策红利释放，中国企业在电池、光伏、热泵、车辆及关键零部件等领域直接出口的边际优势也将被削弱。

外资方面，上海对欧产能出海面临三大挑战。传统出资模式面临调整，“外资占比不超过49%”的审查要求改变了以往50:50股权对等合资的公平机制，使得赴欧投资的企业失去对合资企业的控制权；核心技术外溢风险提升，“强制技术转让”的审查要求或将一定程度影响跨国公司的技术中心布局，导致原本因人才、市场等优势而选择集聚在上海的核心技术外流，削弱上海在全球产业链中的创新枢纽地位；供应链重构与运营成本增加，在欧建立本地制造能力或将成为维持在欧市场地位的必要条件，将显著增加尚未在欧设厂布局企业的供应链重构成本与海外运营不确定性，需额外承担土地、设备、人力及合规等投入。

三、未雨绸缪，前瞻谋划上海对外布局的举措建议

当前，法案仍处于欧洲议会和欧盟理事会审议阶段，具体实施规则仍存调整空间，但“欧盟制造优先”的总体论调已明确。上海应多措并举，为应对新政不确定性做好准备。

一是强化政策动态跟踪，开展趋势研究分析。依托本地公共服务平台、行业协会、高校、律所等机构，发布与法案相关的新闻和解读，动态跟踪提案最终版本的演进，形成常态化预警机制。开展欧盟制造业回流研究和调研，及时发布政策影响分析，为企业提供前瞻趋势支撑。依托行业协会资源，针对上海具有竞争优势且和法案规定重合的汽车、储能等产业，进一步评估法案的影响程度和应对措施。

二是优化出口市场结构，积极谋划组团出海。鼓励企业对接欧洲本土非公共采购项目，将出口重心转向准入门槛相对较低的私营领域。结合各成员国的差异化立场，精准对接开放度较高的合作伙伴，以一对一商务洽谈代替面向全欧洲的大型展会。依托行业协会和工业园区，组织新能源汽车、光伏、电池等产业企业组团赴东南亚、中东、拉美等新兴市场参展。发挥上海作为“一带一路”桥头堡作用，引导企业开拓新兴市场，降低对欧盟单一市场的依赖。

三是主动布局在欧产能，加强专业服务赋能。借鉴外省市电池、汽车企业提前或正在布局在欧制造基地，以本市在欧建厂为宣导案例，引导法案相关战略行业企业重新思考欧盟市场布局和出海策略。依托《中国禁止出口限制出口技术目录》，指导企业识别其核心技术所对应的管制级别，开展对核心技术转 移项目的专项审批。依托上海市企业“走出去”综合服务平台及各区域出海服务中心，提速欧盟设厂的跨境审批和注册、为企业提供欧盟采购的全链条支持。