产业发展研究部  敬雅斌

近年来，面对商务楼宇供需结构性错配这一空间功能盘活问题，本市陆续出台多项政策，但楼宇更新是一项涉及产权调整、资金配置、功能重构、运营管理的系统工程，实施中仍或面临产权分散复杂等多重现实挑战。鉴于更新难题并非上海独有，而是全球城市在城市化进程后期普遍经历的“存量盘活”困境，建议加强国际实践借鉴，创新推进本市商务楼宇高质效更新利用，更好服务产业集聚化发展和城市功能建设。

一、国际一流城市商务楼宇更新特色实践和经验启示

楼宇更新涵盖前期产权整合、投前资金筹划、更新中开发以及后续长效运营的长周期、全链条。聚焦复杂产权、项目资金、功能复合、长效运营等各环节典型难题，相关国家地区创新实践具备有益参考价值。

创新归集整合机制，解决产权碎片化复杂化问题。完成复杂产权归集整合、形成清晰的新产权关系，是顺利推进更新和保障后续顺畅运营的前提。审慎框架下的收购“强制性”与权益保障灵活性相结合，成为国际上整合产权的一种创新探索。如日本允许“权利变换”，将土地和建筑权利按评估价值置换为房产或股权；英国在程序透明、引入独立审查官机制、提供救济渠道和保障公平补偿等前提下实行强制购买令等。

加强多类型资金支持，缓解项目前期投入压力。更新项目普遍投资大、回报周期长，缓解资金压力和形成收益流预期，是促进市场参与和启动开发的关键。国际上多通过政府基金撬动、税收减免、低息贷款、REITs模式来加强项目资金支持。如英国城市发展基金等利用公共资金杠杆带动私人投入；美国纽约实施“421-g”税收减免计划，以分类型分阶段的房地产税减免，引导将低效商办楼宇改为住宅等。

实施弹性规划和细化标准，便利复合功能开发。加强对功能复合开发的规划弹性管理及细化配套技术标准规范，是实现楼宇功能复合提升的重要保障。国际相关实践也充分体现了支持“适应性再利用”这一导向。包括实施更新前全面再区划、特殊许可、采用“激励性分区”和“容积率转移”等政策工具加强弹性规划管理；提供改造技术标准和规范，引导“精细化”改造等。

强化共建机制和服务赋能，提升长效运营水平。构建“共建”平台，以及加强与产业和文化联动，有利于促进项目成功运营。如德国建立前期评估和多元主体参与机制，促进项目顺利实施和后期运营；中国香港通过“文化”运营激发项目活力，引入各类艺术展览、表演、讲座和工作坊，将封闭建筑转化为开放的公共文化空间，实现社会、文化和经济的多重价值；美国波士顿聚焦生命科学领域，以服务业功能升级带动全域更新和产业复兴。

二、加快推进本市商务楼宇更新的相关建议

一是创新产权归集整合机制。探索建立产权整合基金与优先收购机制，用于收购空置率超一定比例的分散产权份额或长租权，持有或引入机构代理运营、或以发行REITs等方式实现“收购-改造-租赁-退出”。对产权高度分散的项目创新试点“产权置换”和“收益权信托”等模式，并提供产权“买断”退出的选择权。稳定土地使用权临期、到期政策预期，明确土地使用权续期政策，探索“临期更新”激励政策，增强投资动力。

二是强化多元化项目资金支持。探索财税方面“降本”支持，推出对含公共服务等功能的项目相关出让金补缴的减免、税收减免、递延、补贴等举措。支持贴合项目特点对接融资产品，用好政策性担保、保险等工具，根据项目阶段、风险收益特征，协助分类对接融资产品，探索将多个项目底层资产“打包”，形成统一资产池支撑的证券化产品，稳定收益预期。探索财政资金的成本覆盖和平衡机制，探索“额外收益（如租金、营收超一定水平等）中一定比例覆盖财政资金前期投入”模式。

三是健全适应功能复合开发的管理机制。加强楼宇更新与城市空间功能的统筹布局，推动楼宇更新与产业集聚、园区盘整、科创载体建设、周边公共服务承载力等整体考虑。健全“负面清单”“鼓励清单”和“弹性”管理机制，探索允许商业片区以附加图则替代原控规图则及开发强度管控指标，明确更新地块功能兼容和增容范围，推广混合用地（M0）管理，建立容积率奖励类型清单等。探索“性能等效替代”认证机制，在满足基础标准前提下，允许试点项目通过技术和管理创新手段达到同效安全标准。制定项目更新实施规范指南，涵盖节能、健康、安全、无障碍、智能化等多维度，提升改造成功率。

四是提升运行主体综合化专业化水平。引入专业运营机构，通过“柔性引才”、运营顾问等形式加强培训，培养复合型团队和综合运营商。建立“协调”运营促进机制，推出跨业态楼宇管理服务指引，鼓励运营方搭建与居委、业委沟通和服务联动的“楼宇社群”。提升“智慧”运营水平，推动建筑信息模 型 、人工智能算法在项目改造、运营中应用，支撑精细管控、绿色低碳管理。以“文化植入”赋能运营，引入开放性的服务和活动，赋予楼宇文化“气质”，带动区域人气活力。

五是打造“楼宇更新一件事”集成服务体系。健全跨部门协调服务机制，整合相关部门许可备案等业务流程，在政务服务平台上线“楼宇更新一件事”功能。建立特定项目许可简化机制，对符合特定条件的项目实施特殊经营许可和特殊业态许可，简化审批。丰富智慧应用功能，依托“楼宇更新一件事”入口，加强商务楼宇市场监测信息发布，对项目申请提供类型化的指标合规预对比预评估等智能助手功能。